信通院网站刊文：《进一步完善我国网络直播监管的建议》

 

网络直播

 

 

2016年网络直播成为我国最火爆的互联网业务，市场保持高速发展态势，同时涉黄、涉暴、内容低俗、炒作等乱象丛生，引发监管地震，近期各有关部门纷纷出台管理规定，行业逐渐步入规范期。本文对网络直播监管存在的难点和原因进行了梳理分析，建议进一步完善相关立法、加强跨部门协同监管、充分发挥社会协同治理、加大违法违规处罚力度，推动网络直播行业走上持续健康有序发展之路。

作者： 刘丽文           

就职于中国信息通信研究院政策与经济研究所，从事电信与互联网监管研究

 

2016年网络直播成为我国最火爆的互联网业务，市场保持高速发展态势，同时涉黄、涉暴、内容低俗、炒作等乱象丛生，引发监管地震，近期各有关部门纷纷出台管理规定，行业逐渐步入规范期。本文对网络直播监管存在的难点和原因进行了梳理分析，建议进一步完善相关立法、加强跨部门协同监管、充分发挥社会协同治理、加大违法违规处罚力度，推动网络直播行业走上持续健康有序发展之路。

 

一、我国网络直播发展已由野蛮式生长逐步走向规范

 

 

 

 

我国网络直播呈高速发展态势。从用户规模看，网络直播已成为前十大移动互联网应用。CNNIC报告显示，2016年底网络直播用户数量达到3.44亿，占国内网民总体数量的47.1%，包括体育直播、真人聊天秀直播、游戏直播和演唱会直播等四类主要直播服务的使用率超过76%。从主体规模看，各类主体争相涌入。据不完全统计，目前国内网络直播平台服务数量已超过500家，且仍在不断增长，行业整体规模超过500亿元。除了花椒直播、映客等新兴平台层出不穷，目前直播平台主要有虎牙、熊猫TV、YY、斗鱼、花椒、直播吧等多个品牌，其中虎牙和熊猫TV处于市场领先状态。同时，各大互联网公司也纷纷布局网络直播业务。百度、腾讯、阿里巴巴、网易、乐视、盛大纷纷进入市场，腾讯通过投资或自建的直播平台共9个。从资本介入看，网络直播强大的营收能力吸引了大量融资，成为众多资本角逐的战场。公开财报显示，网络直播业务从2015年上线不久就成为YY营收的主要来源。2016年YY和陌陌网络直播业务收入分别占总营收的86%、68%。2016年斗鱼完成了累积超过20亿美金三轮融资，花椒、熊猫TV等也分别完成了3亿和6.5亿元的A轮融资。

　　

网络直播快速发展同时，乱象频出。一是部分直播平台打擦边球、靠低级趣味博取眼球。一些网络主播为追求商业利益，忽视法律和道德底线，出现低俗化和无底线的趋势。如2016年2月24日，斗鱼直播被网友爆出女主播在直播间换衣服，衣着暴露等消息。更有多个直播平台被爆出不雅视频截图。二是部分传播违法违规内容。部分网络主播靠网民关注度，无视法律法规，发布虚假广告，甚至以做电商、做公益、组建社团、交友等为幌子，从事传销、网络诈骗、卖淫嫖娼、网络赌博和其他侵害网民权益的违法活动。如，2016年11月，两名男子在快手上直播假慈善行为，直播时给四川凉山州的贫困户发钱、结束后收回。三是部分平台违规开展新闻信息直播。

 

 

针对直播乱象，各部门纷纷出台相关政策，网络直播进入严监管时代。国家广电总局、网信办、文化部以及国家互联网信息化办公室等多部门陆续出台文件，针对经营许可、主播认证、平台责任、违规处罚等进行了规定。从经营许可看，网信办和文化部均要求直播平台应依法取得互联网信息服务资质，在许可范围内提供服务。从主播认证看，网信办、文化部均要求网络主播进行基于移动电话号码或身份证等方式的真实信息认证。从平台责任看，网信办要求平台配备专业人员，健全信息审核、信息安全管理、值班巡查、应急处置、技术保障等制度。文化部要求直播平台对主播采取面谈、录制通话视频等方式进行主播实名认证核实。从违规处罚看，对违法平台实施警示、暂停发布、关闭账号等处置措施。按照政策要求，监管部门陆续采取行动，对直播高速发展过程中产生的乱象进行了有效打击。2016年7月，文化部查处了26家网络直播平台，关停4000多个表演房间。2016年12月，国家网信办责令存在违法违规行为的属地直播类网站进行限期整改，封停了103个“快手”直播账号，70个“花椒”直播账号及1228个“六间房”账号。同时，平台企业利用自身技术优势建立内部管理机制，开展行业自律行动。在有关部门的推动下，2016年4月，百度、新浪、搜狐、六间房、花椒等20 余家网络直播平台签订了《北京网络直播行业自律公约》，对主播实名认证及培训、违规主播名单通报机制、直播内容存储时间、内容监管等规则进行了约定，包括不为18岁以下未成年人提供主播注册通道，新申请主播实名认证需提交身份证、手机号码、银行卡账户信息，视频内容存储时间不低于15天，平台对内容进行7*24小时实时监管，对违规主播封号并列入黑名单等规定，有力推动了网络直播向规范、有序的方向发展。

 

二、 网络直播监管的难点与原因分析

 

 

 

　

网络直播本质上是互联网+媒体的融合类业务，其监管涉及较多网络属性，面临更多复杂性。

　　

从监管对象看，海量主体给监管带来难度。从主播数量上看，网络直播平台中主播入行门槛低，导致直播主播群体迅速扩张，主播增速快于观众增速。中国网络直播景气指数1显示，2016年第三季度主播指数为514，相比第一季度增长4倍，同期观众指数为209，相比第一季度增长1倍。从主播素质看，庞大的主播群体素质良莠不齐，有大学生、在职白领、专业游戏玩家，也有无业人员，而网络直播“以主播带动观众”的推广模式，导致部分主播为了吸引观众作出违规行为，给监管工作带来一定难度。

 

从内容上看，网络直播的“信息实时传播”特征导致内容监管难以及时发现、全覆盖。网络直播的本质是让用户与现场进行实时连接，受众与受众之间、主播与受众之间进行实时的交流，是最真实、最直接的体验。因为其真实性，所以接下来会出现什么都是不可预料的，会给用户很大的想象空间和惊喜，吸引用户收看。但由于目前直播网站监管方式多为人工审核，很难做到及时发现、全面覆盖。

　　

从商业模式看，利益驱动平台责任不到位导致直播平台难以自律。从收入角度看，网络直播行业尚未形成成熟的盈利模式，大部分平台依然停留在用户为主播购买虚拟礼物、平台抽成的模式，同质化竞争严重。从成本角度看，除了视频存储、带宽、平台加大审核所需的人力、资源等成本开支之外，签约主播也是一项巨大的开支。因此，资金储备不足、缺乏竞争力的平台为了不被市场淘汰，往往对主播的审核比较宽松，甚至纵容部分主播一些 “打擦边球”的违法违规行为。

　　

从监管角度看，联合执法的监管机制不健全，统筹协调不够。网络直播作为典型的“互联网+业务”，具有“融合性”、“跨区域”及“主体多元化”的特征，客观上要求网络直播涉及的多个细分行业管理部门加强部门间协同监管、属地化协同监管及市场主体共同参与的社会协同治理。目前各监管部门仍处于各自为战的局面，缺乏总体统筹；行业自律取得初步进展，但用户、行业组织仍未真正参与进来并发挥作用，社会协同治理仍需进一步完善。如，网络直播涉及消费者权益保护要联合工商管理部门，涉黄等问题要联合文化部，涉赌或危害国家安全的要联合公安部等。

 

三、进一步完善网络直播监管的政策建议

 

 

 

 

当前，网络直播行业迅猛发展，市场环境在初步整顿下趋于向好，直播行业关于网络文化及网络空间环境，作为新生事物，应以开放、理智的态度，监管方面不应走极端化，“一棒子打死”。建议进一步完善立法、加强协同监管、发挥社会治理作用、加大违法违规处罚力度，不断促进网络直播行业的健康有序发展。

 

 

一是完善相关立法，明确内容标准。《互联网直播服务管理规定》中已经明确禁止了互联网直播服务提供者从事包括危害国家安全、破坏社会稳定、扰乱社会秩序等法律法规禁止的活动，但这些活动所指的具体行为，以及不同行为之间的界定仍不明晰，下一步需完善相关立法，进一步明确内容标准，逐步消除灰色地带，从而真正做到执法监管的有的放矢。

　　

二是加强跨部门协同监管，完善技术手段。加强公安、网信、文化、广电、工信等部门间的统筹协调，明确各部门职责分工，弥补监管空白；加强部门联动，针对网络直播违法行为开展不定期专项检查，扩大违法行为打击范围。同时，要完善技术手段，推动企业利用自身技术优势，结合大数据、人工智能、云计算等先进技术提升管理能力，尽可能做到对网络直播内容的及时发现，全面覆盖，提升监管能力。

　　

三是充分发挥社会协同治理作用。鼓励和引导行业组织力量参与治理，发挥行业组织在信息内容标准制定、加强直播平台自律等方面的作用；进一步发挥社会公众的监督作用，一方面要鼓励用户对违法违规行为的投诉举报，另一方面要求平台企业优化现有投诉举报入口，针对相关文件要求设立更加便捷完善的举报渠道。

　　

四是加大违法违规处罚力度，建立健全信用体系制度。加大对制作、传播不良网络信息等违法、违规行为的处罚力度，将目前行业公约中的主播黑名单制度应用到行业监管中，实行联动管理。对引发极其恶劣社会影响的平台，给予吊销企业执照处罚，相关人员终身禁入网络传播、新闻传播、出版、广电等相关行业，提高直播平台企业试错成本，维护网络健康发展秩序。　　

 

网络直播

 

 

2016年网络直播成为我国最火爆的互联网业务，市场保持高速发展态势，同时涉黄、涉暴、内容低俗、炒作等乱象丛生，引发监管地震，近期各有关部门纷纷出台管理规定，行业逐渐步入规范期。本文对网络直播监管存在的难点和原因进行了梳理分析，建议进一步完善相关立法、加强跨部门协同监管、充分发挥社会协同治理、加大违法违规处罚力度，推动网络直播行业走上持续健康有序发展之路。

 

作者： 刘丽文           

就职于中国信息通信研究院政策与经济研究所，从事电信与互联网监管研究

 

 

 

2016年网络直播成为我国最火爆的互联网业务，市场保持高速发展态势，同时涉黄、涉暴、内容低俗、炒作等乱象丛生，引发监管地震，近期各有关部门纷纷出台管理规定，行业逐渐步入规范期。本文对网络直播监管存在的难点和原因进行了梳理分析，建议进一步完善相关立法、加强跨部门协同监管、充分发挥社会协同治理、加大违法违规处罚力度，推动网络直播行业走上持续健康有序发展之路。

 

一、我国网络直播发展已由野蛮式生长逐步走向规范

 

 

 

 

我国网络直播呈高速发展态势。从用户规模看，网络直播已成为前十大移动互联网应用。CNNIC报告显示，2016年底网络直播用户数量达到3.44亿，占国内网民总体数量的47.1%，包括体育直播、真人聊天秀直播、游戏直播和演唱会直播等四类主要直播服务的使用率超过76%。从主体规模看，各类主体争相涌入。据不完全统计，目前国内网络直播平台服务数量已超过500家，且仍在不断增长，行业整体规模超过500亿元。除了花椒直播、映客等新兴平台层出不穷，目前直播平台主要有虎牙、熊猫TV、YY、斗鱼、花椒、直播吧等多个品牌，其中虎牙和熊猫TV处于市场领先状态。同时，各大互联网公司也纷纷布局网络直播业务。百度、腾讯、阿里巴巴、网易、乐视、盛大纷纷进入市场，腾讯通过投资或自建的直播平台共9个。从资本介入看，网络直播强大的营收能力吸引了大量融资，成为众多资本角逐的战场。公开财报显示，网络直播业务从2015年上线不久就成为YY营收的主要来源。2016年YY和陌陌网络直播业务收入分别占总营收的86%、68%。2016年斗鱼完成了累积超过20亿美金三轮融资，花椒、熊猫TV等也分别完成了3亿和6.5亿元的A轮融资。

　　

网络直播快速发展同时，乱象频出。一是部分直播平台打擦边球、靠低级趣味博取眼球。一些网络主播为追求商业利益，忽视法律和道德底线，出现低俗化和无底线的趋势。如2016年2月24日，斗鱼直播被网友爆出女主播在直播间换衣服，衣着暴露等消息。更有多个直播平台被爆出不雅视频截图。二是部分传播违法违规内容。部分网络主播靠网民关注度，无视法律法规，发布虚假广告，甚至以做电商、做公益、组建社团、交友等为幌子，从事传销、网络诈骗、卖淫嫖娼、网络赌博和其他侵害网民权益的违法活动。如，2016年11月，两名男子在快手上直播假慈善行为，直播时给四川凉山州的贫困户发钱、结束后收回。三是部分平台违规开展新闻信息直播。

 

 

针对直播乱象，各部门纷纷出台相关政策，网络直播进入严监管时代。国家广电总局、网信办、文化部以及国家互联网信息化办公室等多部门陆续出台文件，针对经营许可、主播认证、平台责任、违规处罚等进行了规定。从经营许可看，网信办和文化部均要求直播平台应依法取得互联网信息服务资质，在许可范围内提供服务。从主播认证看，网信办、文化部均要求网络主播进行基于移动电话号码或身份证等方式的真实信息认证。从平台责任看，网信办要求平台配备专业人员，健全信息审核、信息安全管理、值班巡查、应急处置、技术保障等制度。文化部要求直播平台对主播采取面谈、录制通话视频等方式进行主播实名认证核实。从违规处罚看，对违法平台实施警示、暂停发布、关闭账号等处置措施。按照政策要求，监管部门陆续采取行动，对直播高速发展过程中产生的乱象进行了有效打击。2016年7月，文化部查处了26家网络直播平台，关停4000多个表演房间。2016年12月，国家网信办责令存在违法违规行为的属地直播类网站进行限期整改，封停了103个“快手”直播账号，70个“花椒”直播账号及1228个“六间房”账号。同时，平台企业利用自身技术优势建立内部管理机制，开展行业自律行动。在有关部门的推动下，2016年4月，百度、新浪、搜狐、六间房、花椒等20 余家网络直播平台签订了《北京网络直播行业自律公约》，对主播实名认证及培训、违规主播名单通报机制、直播内容存储时间、内容监管等规则进行了约定，包括不为18岁以下未成年人提供主播注册通道，新申请主播实名认证需提交身份证、手机号码、银行卡账户信息，视频内容存储时间不低于15天，平台对内容进行7*24小时实时监管，对违规主播封号并列入黑名单等规定，有力推动了网络直播向规范、有序的方向发展。

 

二、 网络直播监管的难点与原因分析

 

 

 

　

网络直播本质上是互联网+媒体的融合类业务，其监管涉及较多网络属性，面临更多复杂性。

　　

从监管对象看，海量主体给监管带来难度。从主播数量上看，网络直播平台中主播入行门槛低，导致直播主播群体迅速扩张，主播增速快于观众增速。中国网络直播景气指数1显示，2016年第三季度主播指数为514，相比第一季度增长4倍，同期观众指数为209，相比第一季度增长1倍。从主播素质看，庞大的主播群体素质良莠不齐，有大学生、在职白领、专业游戏玩家，也有无业人员，而网络直播“以主播带动观众”的推广模式，导致部分主播为了吸引观众作出违规行为，给监管工作带来一定难度。

　　

 

从内容上看，网络直播的“信息实时传播”特征导致内容监管难以及时发现、全覆盖。网络直播的本质是让用户与现场进行实时连接，受众与受众之间、主播与受众之间进行实时的交流，是最真实、最直接的体验。因为其真实性，所以接下来会出现什么都是不可预料的，会给用户很大的想象空间和惊喜，吸引用户收看。但由于目前直播网站监管方式多为人工审核，很难做到及时发现、全面覆盖。

　　

从商业模式看，利益驱动平台责任不到位导致直播平台难以自律。从收入角度看，网络直播行业尚未形成成熟的盈利模式，大部分平台依然停留在用户为主播购买虚拟礼物、平台抽成的模式，同质化竞争严重。从成本角度看，除了视频存储、带宽、平台加大审核所需的人力、资源等成本开支之外，签约主播也是一项巨大的开支。因此，资金储备不足、缺乏竞争力的平台为了不被市场淘汰，往往对主播的审核比较宽松，甚至纵容部分主播一些 “打擦边球”的违法违规行为。

　　

从监管角度看，联合执法的监管机制不健全，统筹协调不够。网络直播作为典型的“互联网+业务”，具有“融合性”、“跨区域”及“主体多元化”的特征，客观上要求网络直播涉及的多个细分行业管理部门加强部门间协同监管、属地化协同监管及市场主体共同参与的社会协同治理。目前各监管部门仍处于各自为战的局面，缺乏总体统筹；行业自律取得初步进展，但用户、行业组织仍未真正参与进来并发挥作用，社会协同治理仍需进一步完善。如，网络直播涉及消费者权益保护要联合工商管理部门，涉黄等问题要联合文化部，涉赌或危害国家安全的要联合公安部等。

 

三、进一步完善网络直播监管的政策建议

 

 

 

 

当前，网络直播行业迅猛发展，市场环境在初步整顿下趋于向好，直播行业关于网络文化及网络空间环境，作为新生事物，应以开放、理智的态度，监管方面不应走极端化，“一棒子打死”。建议进一步完善立法、加强协同监管、发挥社会治理作用、加大违法违规处罚力度，不断促进网络直播行业的健康有序发展。

 

 

一是完善相关立法，明确内容标准。《互联网直播服务管理规定》中已经明确禁止了互联网直播服务提供者从事包括危害国家安全、破坏社会稳定、扰乱社会秩序等法律法规禁止的活动，但这些活动所指的具体行为，以及不同行为之间的界定仍不明晰，下一步需完善相关立法，进一步明确内容标准，逐步消除灰色地带，从而真正做到执法监管的有的放矢。

　　

二是加强跨部门协同监管，完善技术手段。加强公安、网信、文化、广电、工信等部门间的统筹协调，明确各部门职责分工，弥补监管空白；加强部门联动，针对网络直播违法行为开展不定期专项检查，扩大违法行为打击范围。同时，要完善技术手段，推动企业利用自身技术优势，结合大数据、人工智能、云计算等先进技术提升管理能力，尽可能做到对网络直播内容的及时发现，全面覆盖，提升监管能力。

　　

三是充分发挥社会协同治理作用。鼓励和引导行业组织力量参与治理，发挥行业组织在信息内容标准制定、加强直播平台自律等方面的作用；进一步发挥社会公众的监督作用，一方面要鼓励用户对违法违规行为的投诉举报，另一方面要求平台企业优化现有投诉举报入口，针对相关文件要求设立更加便捷完善的举报渠道。

　　

四是加大违法违规处罚力度，建立健全信用体系制度。加大对制作、传播不良网络信息等违法、违规行为的处罚力度，将目前行业公约中的主播黑名单制度应用到行业监管中，实行联动管理。对引发极其恶劣社会影响的平台，给予吊销企业执照处罚，相关人员终身禁入网络传播、新闻传播、出版、广电等相关行业，提高直播平台企业试错成本，维护网络健康发展秩序。