信通院院长刘多：构筑分享经济健康有序发展的新格局——《关于促进分享经济发展的指导性意见》解读

　　一、顺应大势，积极打造分享经济发展新动能

　　《意见》是支持与引导分享经济发展的顶层设计，通过释放制度红利，推动供给侧结构性改革，激发市场活力，促进大众创业万众创新向更广范围、更深程度发展。

　　（一）落实国家战略部署的重要支撑

　　十八大以来，党中央、国务院先后推出加快实施创新驱动发展、促进大众创业万众创新、推进“互联网+”行动、深化供给侧结构性改革等一系列国家战略。《意见》是当前我国经济新常态下落实上述战略的重要支撑。习近平总书记在第二届世界互联网大会开幕式上提出要“发展分享经济，支持基于互联网的各类创新，提高发展质量和效益”。李克强总理在第九届夏季达沃斯论坛上指出“通过分享、协作方式搞创业创新，门槛更低，成本更小，速度更快”。可以说，分享经济已经成为互联网创业创新最为活跃的领域，也为各类企业和创业者提供了广阔的发展空间。

　　（二）引领分享经济大势的制度创新

　　发达国家陆续出台促进分享经济发展的政策举措。韩国首尔2012年提出建设分享城市计划，英国政府2014年提出打造分享经济全球中心，澳大利亚悉尼2015年将汽车使用共享列入悉尼2030规划，欧盟2016年出台了《欧洲分享经济议程》。我国发布的《意见》是全球第一份从国家层面制定的政策文件，重点从加强分类指导、创新监管模式、推进协同治理、强化发展保障等方面提供指引，是推动分享经济健康持续发展的顶层制度安排和政策创新。

　　（三）培育新经济新动能的有效抓手

　　我国分享经济在释放资源潜在价值、拓展灵活就业空间、推动产业转型升级、增强经济发展活力等方面正发挥着越来越重要的作用。如：共享单车的快速兴起，在较好地解决了广大民众“最后一公里”出行痛点的同时，还通过网络信息技术为传统自行车制造业赋能，提升产品信息技术含量和附加值，实现了自行车供给和需求双方的在线连接与实时互动，推动传统自行车厂商向服务化、高端化、智能化转型。

　　二、突出重点，着力破解分享经济发展难题

　　我国分享经济在蓬勃发展的同时，还面临制度不适应、保障不健全等诸多问题和挑战。《意见》针对分享经济发展面临的突出问题，从宏观层面进行顶层设计，强调提供原则性、框架性、导向性的政策指导，将极大增强各类市场主体参与分享经济的信心。

　　（一）明确各方责任，规范分享经济主体行为

　　分享经济业态丰富、市场主体众多，科学合理界定不同主体的权利、责任和义务，是分享经济健康持续发展的关键。《意见》提出，应明确平台企业、资源提供者和消费者等各类市场主体的履责范围和追责标准。平台企业是海量供需双方对接的载体，《意见》要求平台企业应严格落实对资源提供者和消费者的主体资格审查。为避免让平台企业承担过多的责任，《意见》提出研究建立平台企业履职尽责与依法获得责任豁免的联动协调机制。除此之外，还对资源提供者与消费者提出了相应的要求。资源提供者应履行好工商执照、经营许可证等资质的公示义务，在消费者权益遭到损害时，应积极帮助其维权。消费者应在遵守法律法规与相应规则的前提下规范使用分享资源。

　　（二）完善信用体系，强化分享经济交易保障

　　分享经济是一种陌生人之间的线上交易，有效的信用约束是分享经济发展的重要支撑。我国的个人信用体系建设仍然处于起步阶段，分享经济发展的信用环境尚不完善。为进一步夯实分享经济发展的信用基础，释放分享经济的发展潜力，《意见》提出从两个方面推动信用体系的完善，一方面，要利用企业数据补充完善征信体系，加强守信联合激励与失信联合惩戒；另一方面，平台企业要健全资源提供者和消费者的信用记录，提高自身信用管理能力。

　　（三）创新劳动保障，释放分享经济就业潜力

　　分享经济就业门槛低、劳动时间灵活，吸引了大量灵活就业群体。对于部分灵活就业群体，尤其是将分享经济平台作为主要收入渠道的大批体力劳动者，其与平台企业之间既不是典型的劳动关系也不是简单的劳务关系。为了将这种不同于传统劳动关系和劳务关系的新型劳工关系纳入社会保障体系，《意见》提出要完善分享经济灵活就业人员的社保参保缴费措施，通过宣传引导提高劳动者自我保护意识，同时要贯彻落实国家对于自主就业创业人员的扶持政策。

　　（四）落实保障机制，切实保护消费者权益

　　在分享经济新业态发展初期，企业主要精力往往集中在发展和扩张，难以有效对海量资源和服务进行监管，很可能在投诉解决、资质审查、个人信息保护、版权保护等方面存在不足，进而发生消费者权益损害事件。《意见》明确强调平台企业应切实保护消费者权益，一方面，平台企业应畅通消费者维权渠道，完善投诉和纠纷解决机制；另一方面，平台企业应主动作为，严格审查资源提供者资质，打击各类损害消费者权益的行为，积极配合政府部门的监督和执法。

　　（五）优化公共服务，提升效率扩大需求

　　分享经济的发展壮大离不开政府等公共部门的大力支持和积极参与。分享经济企业在发展中对政府数据开放等公共服务有很强的依赖性，但现阶段政府数据开放的范围和程度均有限，公共服务供给不足。《意见》提出要大力推动政府数据开放共享，增加公共服务供给，提升服务效率，降低服务成本。为了有效扩大分享经济的市场需求，《意见》提出，政府应将一些分享经济业态的成熟产品与服务纳入政府采购目录，加大购买力度。同时，在资源分享主体从私人不断向公共部门拓展的大趋势下，《意见》鼓励高校、科研机构积极分享人才智力、仪器设备、实验平台等创新资源。

　　三、改革创新，推动完善分享经济治理体系

　　分享经济具有跨界、共享、去中心化等属性和特征，对现有的监管理念和监管方式带来新挑战，《意见》从创新、监管、治理、市场等方面提出了推进放管服、完善治理体系的要求。

　　（一）包容创新的社会氛围

　　作为新生事物，分享经济突破旧有模式和制度。李克强总理指出“一个新事物诞生的时候，我们确实不能上来就管死了，而要先‘看一看’。这既是给它一个成长的机会，也是为了暴露监管漏洞，让随后出台的监管政策更加公平有效。”《意见》明确“鼓励创新、包容审慎”原则，不能因为存在问题就否定分享经济，应主动探索解决问题的方法，降低分享经济发展的政策风险，营造包容创新的社会氛围。

　　（二）分类管理的监管要求

　　分享经济向各行业领域广泛渗透，大量新业态不断涌现,且呈现自营、第三方等多种运营模式并存的格局。《意见》充分考虑到不同行业领域、不同运营模式下分享经济的业态属性区别，提出分类管理思路，一是区分新旧业态，避免使用旧办法管制新业态，破除行业壁垒和地域限制；二是合理界定不同运营模式下平台企业在准入、监管、劳动保障等方面的责任，要避免对第三方平台设置过高的准入门槛或让其承担过多的责任。

　　（三）社会共治的管理模式

　　分享经济个体资源提供者众多，交易频繁，创新活跃，行业治理复杂性大大增加。例如，网约车行业涉及海量个体司机与乘客，民宿短租行业涉及海量个体房东与房客，互联网医疗行业涉及海量医生与病患，这些业态的交易量庞大，且主体遍布不同的城市，单一依靠政府的传统管理方式难以适应新业态发展，必须充分调动各类主体的力量。《意见》适应分享经济特点，提出积极探索建立政府、平台企业及各类主体共同参与的社会共治的管理模式。

　　（四）公平竞争的市场环境

　　我国分享经济市场竞争激烈，补贴、并购等竞争行为多样，对传统市场秩序形成较大冲击。为营造新旧业态、各类主体公平竞争的市场环境，《意见》提出，一方面要鼓励竞争，引导各主体在公平有序的环境下开展市场竞争，充分发挥市场经济“优胜劣汰”的作用；另一方面要加强对市场行为的监管，严厉打击滥用市场支配地位、恶意补贴、哄抬价格等行为，保障企业的公平竞争权与消费者合法权益。

　　印发《关于促进分享经济发展的指导性意见》的通知

　　发改高技〔2017〕1245号

　　各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构，各中央管理企业：

　　大力发展分享经济，有利于提高资源利用效率和经济发展质量，有利于激发创新创业活力和拓展扩大就业空间，对于推进供给侧结构性改革，深入实施创新驱动发展战略，促进大众创业万众创新，培育经济发展新动能和改造提升传统动能，具有重要意义。为进一步营造公平规范的市场环境，促进分享经济更好更快发展，充分发挥分享经济在经济社会发展中的生力军作用，我们研究编制了《关于促进分享经济发展的指导性意见》，经国务院同意，现印发你们，请认真贯彻落实。

　　附件：关于促进分享经济发展的指导性意见

　　国家发展改革委

　　中 央 网 信 办

　　工业和信息化部

　　人力资源社会保障部

　　税　务　总　局

　　工　商　总　局

　　质　检　总　局

　　国 家 统 计 局

　　2017年7月3日

　　附件：

　　《关于促进分享经济发展的指导性意见》

　　分享经济作为全球新一轮科技革命和产业变革下涌现的新业态新模式，正在加快驱动资产权属、组织形态、就业模式和消费方式的革新。推动分享经济发展，将有效提高社会资源利用效率，便利人民群众生活，对推进供给侧结构性改革，落实创新驱动发展战略，进一步促进大众创业万众创新，培育经济发展新动能，具有重要意义。近年来，我国分享经济创新创业活跃，发展迅速，利用“互联网+”，创造众多新业态，化解过剩产能，带动大量就业，显示出巨大发展活力与潜力，已成为推动大众创业万众创新向更广范围、更深程度发展的重要抓手和我国经济社会发展的“生力军”。但是，分享经济发展也面临着认识不统一、制度不适应、保障不健全等诸多问题和挑战。按照深化简政放权、放管结合、优化服务改革的总体要求，为加强预期引导，优化发展环境，促进分享经济发展，现提出以下指导性意见。

　　一、分享经济在现阶段主要表现为利用网络信息技术，通过互联网平台将分散资源进行优化配置，提高利用效率的新型经济形态。

　　二、分享经济强调所有权与使用权的相对分离，倡导共享利用、集约发展、灵活创新的先进理念；强调供给侧与需求侧的弹性匹配，实现动态及时、精准高效的供需对接；强调消费使用与生产服务的深度融合，形成人人参与、人人享有的发展模式。

　　三、促进分享经济更好更快发展，要坚持以推进供给侧结构性改革为主线，以满足经济社会发展需求为目标，以支持创新创业为核心，以满足消费需求和消费意愿为导向，深入推进简政放权、放管结合、优化服务改革，按照“鼓励创新、包容审慎”的原则，发展与监管并重，积极探索推进，加强分类指导，创新监管模式，推进协同治理，健全法律法规，维护公平竞争，强化发展保障，充分发挥地方和部门的积极性、主动性，支持和引导各类市场主体积极探索分享经济新业态新模式。

　　四、合理界定不同行业领域分享经济的业态属性，分类细化管理。加强部门与地方制定出台准入政策、开展行业指导的衔接协调，避免用旧办法管制新业态，破除行业壁垒和地域限制。清理规范制约分享经济发展的行政许可、商事登记等事项，进一步取消或放宽资源提供者市场准入条件限制，审慎出台新的市场准入政策。拟出台各项市场准入、监管措施，必须事先公开征求公众意见，充分开展咨询评估，提高政策透明度。坚持底线思维，增强安全意识，对于与人民生命财产安全、社会稳定、文化安全、金融风险等密切相关的业态和模式，严格规范准入条件。

　　五、坚持包容审慎的监管原则，探索建立政府、平台企业、行业协会以及资源提供者和消费者共同参与的分享经济多方协同治理机制。强化地方政府自主权和创造性，做好与现有社会治理体系和管理制度的衔接，完善分享经济发展行业指导和事中事后监管。充分利用云计算、物联网、大数据等技术，创新网络业务监管手段。加快网络交易监管服务平台建设，实施线上线下一体化管理。平台企业要加强内部治理和安全保障，强化社会责任担当，严格规范经营。行业协会等有关社会组织要推动出台行业服务标准和自律公约，完善社会监督。资源提供者和消费者要强化道德约束，实现共享共治，促进分享经济以文明方式发展。

　　六、根据分享经济的不同形态和特点，科学合理界定平台企业、资源提供者和消费者的权利、责任及义务，明确追责标准和履责范围，研究建立平台企业履职尽责与依法获得责任豁免的联动协调机制，促进行业规范发展。平台企业应建立相应规则，严格落实网络主体资格审查，保护消费者合法权益，积极协助政府监督执法和权利人维权。资源提供者应履行信息公示义务，积极配合相关调查。消费者应依法合规使用分享资源。

　　七、引导平台企业建立健全消费者投诉和纠纷解决机制，鼓励行业组织依法合规探索设立分享经济用户投诉和维权的第三方平台。依法严厉打击泄露和滥用用户个人信息等损害消费者权益行为。加强对分享经济发展涉及的专利、版权、商标等知识产权的保护、创造、运用和服务。鼓励金融机构结合分享经济需求，创新金融产品和服务。研究制定适应分享经济特点的保险政策，积极利用保险等市场机制保障资源提供者和消费者的合法权益。

　　八、鼓励和引导分享经济企业开展有效有序竞争。切实加强对分享经济领域平台企业垄断行为的监管与防范，维护消费者利益和社会公共利益，营造新旧业态、各类市场主体公平竞争的环境。严禁以违法手段开展竞争，严厉打击扰乱正常的生产经营秩序的行为。

　　九、积极发挥全国信用信息共享平台、国家企业信用信息公示系统和金融信用信息基础数据库作用，依法推进各类信用信息平台无缝对接，打破信息孤岛，建立政府和企业互动的信息共享合作机制，充分利用互联网信用数据，对现有征信体系进行补充完善，并向征信机构提供服务。积极引导平台企业利用大数据监测、用户双向评价、第三方认证、第三方信用评级等手段和机制，健全相关主体信用记录，强化对资源提供者的身份认证、信用评级和信用管理，提升源头治理能力。依法加强信用记录、风险预警、违法失信行为等信息在线披露，大力推动守信联合激励和失信联合惩戒。平台企业要健全信用信息保全机制，承担协查义务，并协同有关部门实施失信联合惩戒措施。

　　十、鼓励和支持具有竞争优势的分享经济平台企业有序“走出去”，加强对外交流与合作，积极开拓国际市场，构建跨境产业体系，打造国际知名品牌，培育具有全球影响力的分享经济平台企业。

　　十一、大力推动政府部门数据共享、公共数据资源开放、公共服务资源分享，增加公共服务供给，提升服务效率，降低服务成本。完善相关配套政策，加大政府部门对分享经济产品和服务的购买力度，扩大公共服务需求。在城乡用地布局和公共基础设施规划建设中，充分考虑分享经济发展需求。鼓励企业、高校、科研机构分享人才智力、仪器设备、实验平台、科研成果等创新资源与生产能力。

　　十二、积极发挥分享经济促进就业的作用，研究完善适应分享经济特点的灵活就业人员社会保险参保缴费措施，切实加强劳动者权益保障。加大宣传力度，提升劳动者的自我保护意识。对与从业者签订劳动合同的平台企业，以及依托平台企业灵活就业、自主创业的人员，按规定落实相关就业创业扶持政策。

　　十三、研究完善适合分享经济特点的税收征管措施。依法加强对平台企业涉税信息的采集和税收风险分析工作，加快推进线上线下一体化管理。推广应用电子发票，不断提高分享经济纳税服务的信息化水平，持续增强分享经济纳税服务能力。

　　十四、建立健全反映分享经济的统计调查指标和评价指标。充分运用大数据等信息技术手段，创新统计调查方法，推动部门统计信息共享，多渠道收集相关数据并建立数据库，完善统计核算，科学准确评估分享经济在经济发展、改善民生、促进就业和增加居民收入、扩大国内消费等方面的贡献。

　　十五、加强释法、修法工作，按程序及时调整不适应分享经济发展和管理的法律法规与政策规定，不断优化法律服务。在相关立法工作中，根据国家有关战略部署和分享经济发展特点进行设计，加强制度与监管的适应性。根据需要及时研究制定分行业分领域分享经济管理办法。

　　十六、各地区、各部门要担起责任，主动作为，切实加强对分享经济的深入研究，因地制宜，不断完善发展环境，创造良好社会预期，务实推进分享经济健康快速发展。鼓励有条件的行业和地区先行先试，充分发挥专业化众创空间、科技孵化器的支撑作用和双创示范基地的示范作用，不断提升服务能力，积极开展相关探索实践。“互联网+”行动部际联席会议要加强对分享经济发展的统筹协调和政策解读，条件成熟时推动成立分享经济专家咨询委员会，为政府决策提供重要支撑。